П. І. Надолішній, професор кафедри

державного управління

і місцевого самоврядування ОРІДУ НАДУ при Президентові України,

д. держ. упр., професор 

Теорія і практика демократичного врядування: вітчизняна  традиція та уроки історії

(Тези доповіді)

З’ясування сутності загроз і викликів, аналіз допущених помилок потрібні сьогодні насамперед для того, аби усвідомити, що час на блукання політичними манівцями вичерпаний.  Імплементація положень підписаної і ратифікованої парламентами України та Європейського Союзу Угоди про асоціацію – це наш шанс отримати можливість жити за своїми законами у власному домі, що одвіку знаходиться практично у самому центрі Європи. 

При цьому важливо остаточно позбутися ілюзій щодо нашого північно-східного сусіда. Є багато причин, чому ми маємо і можемо жити з Росією як добрі сусіди. У цьому об’єктивно зацікавлені насамперед народи: і український, і російський. Але ми не можемо бути інтегрованими у єдиний соціально-економічний і політичний простір. Україна і Росія – дві принципово різні і поки що несумісні соціально-політичні і культурні, у широкому значення цього поняття, системи.

Так зване “возз’єднання України з Росією” у 1654 році зрештою мало наслідком  “тиху соціальну революцію на українських землях”, а саме – повну ліквідацію автохтонних українських інститутів влади, закріпачення селян, зруйнування Запорозької Січі, яку імператриця Катерина ІІ назвала “политическою потворою”.

В умовах абсолютної монархії з виразними рисами східної деспотії, об’єктивно не могла зберегти свою автономію Україна, де уже на початку  XVIII ст. були закладені підвалини демократичної традиції врядування. Вони знайшли закріплення у видатному політико-правовому документі того часу, що відомий як Конституція Пилипа Орлика.

Сьогодні українські “майдани” сприймаються Путінським режимом   точно так, як Запорізька Січ Катериною ІІ. А перспектива успішної, економічно міцної і незалежної України – як головна перешкода на шляху розбудови нової імперії під прапором “Евразийского Союза”.

Отже, священні ниті історії – це насамперед традиції народу.  Вітчизняна демократична традиція державотворення – це  сукупність поглядів на сутність  держави і публічної влади, ідейних, правових і організаційних засад народовладдя, розбудови державних і самоврядних інститутів, що склалися історично і передаються із покоління в покоління.

Процес формування засад української національної державності і її механізмів на демократичних засадах не припинявся, незважаючи на те, що українські землі перебували у складі різних держав. 

У сукупності вітчизняні адміністративні цінності цілком співставимі із системою сучасних Європейських адміністративних цінностей, основу якої складають: законність, відповідальність та підзвітність; неупередженість та чесність; етичність; демократизм, ін.

Повернення до ідеї народовладдя в українському науковому і політичному дискурсі відбувається з проголошенням державної незалежності і прийняттям Конституції України. Значною мірою завдяки становленню галузі науки «Державного управління»,  її специфіці як інтегрального знання, зроблено важливий крок на шляху обґрунтування концептуальних засад демократичного врядування.

Концепція демократичного врядування випливає з теорії народного суверенітету. В її основу покладено: розуміння інституту держави як основного політичного інституту суспільства, утворюваного самим суспільством задля свого збереження і подальшого поступу; уявлення про установчу владу як первинну щодо інших гілок влади. Демократичне врядування постає в якості  механізму забезпечення функціонування суспільства як цілісної саморегульованої системи, способу реалізації  публічної влади, завдяки чому досягаються:

відповідність публічної політики потребам суспільного розвитку;

реальна участь громадян у виробленні і реалізації публічної політики;

об’єднання  потенціалу усіх трьох секторів (публічного, приватного і громадського)  задля вирішення ключових соціально-економічних проблем;

постійний (а не епізодичний) контроль різних сегментів суспільства  за публічною владою.

 Формування концепції демократичного врядування  відбувається  в контексті фундаментальних цивілізаційних зрушень, якими ознаменовані кінець ХХ – початок ХХІ ст.ст., розвитку світової наукової думки про суспільство, державу і публічне управління, з використанням напрацювань сучасних теорій і концепцій, які складають теоретико-методологічну основу процесу, що отримав назву  «глобальної революції в державному секторі».

І якщо років десять тому викладені вище положення були лише теоретичними постулатами, то протягом останнього часу вони отримали підтвердження соціальною практикою. Усвідомивши антинародний характер попереднього державного режиму і не маючи законних механізмів для реалізації свого суверенного права українське суспільство вдалося до не конституйованої форми прямої демократії, причому традиційної – віче у формі майдану.

Особливістю ж України впродовж перших двох десятків років незалежності було те, що в країні по інерції розвиток відбувався двома потоками: окремо суспільства і окремо інституту держави. Нація функціонувала ніби у двох паралельних світах.

Перший – політичні декларації і реформаторська активність на рівні розробки і прийняття програм, ініціювання проектів законів і концепцій, їх наукового обґрунтування. Існувала свобода слова, відбувалося становлення демократичних інститутів...

Другий, утверджувалася і вдосконалювалася олігархічно-кланова модель інституту держави. Жодна із заявлених реформ не була доведена до кінця. Чимало з них і не розпочиналися. 

Тобто незважаючи на здійснювані часткові зміни деформації в інституті влади поглиблювалися, набували все більшого масштабу. У суспільстві наростало невдоволення владою. Відмова від підписання Угоди з повним ігноруванням суспільної думки стала тим поштовхом, що вивільнив накопичений суспільством протест.

Підписавши і ратифікувавши Угоду про асоціацію з Європейським Союзом наша країна,  нарешті, визначилася щодо вектора і стратегії свого розвитку.

У контексті завдань забезпечення миру і подолання наслідків агресії, стабілізації соціально-економічної і політичної ситуації, об’єднання країни перед новообраним парламентом постане необхідність не тільки внесення змін і доповнень до Конституції, змін до низки законів з метою започаткування і здійснення децентралізації, а й у цілому створення передумов для відновлення конституційного процесу.

З огляду на характер і динаміку суспільного поступу в країні набуває актуальності проблема інституціоналізації установчої влади.

Утворення Конституційної Асамблеї як консультативно-дорадчого органу при Президентові України було певним кроком вперед у практиці розробки проекту змін до Основного Закону країни, однак у межах старої парадигми.

У 2007 році в контексті подолання політичної кризи і започаткованого тоді конституційного процесу Центром політико-правових реформ було розроблено пропозиції щодо прийняття конституції за принципово новим порядком. Враховуючи історичний та сучасний зарубіжний досвід пропонувалося зробити це через Конституційні збори – загальнонаціональний представницький орган спеціальної компетенції. Ще раз такий порядок було  запропоновано уже в процесі підготовки останнього проекту конституційної реформи 2012-2013 рр.

Нещодавні безрезультатні спроби внести зміни у виборче законодавство, змінити способи обрання народних депутатів і фінансування  виборчої кампанії, ін., показали, що Парламент дійсно не може сам визначати основи свого статусу та діяльності, спосіб свого формування і т.п.

Новообрана Верховна Рада має внести зміни до чинної Конституції, якими передбачити утворення загальнонаціонального представницького органу державної влади спеціальної компетенції (Конституційних Зборів, Конституційної Асамблеї), покликаного організаційно забезпечити реалізацію народом України його первинного, фундаментального повноваження – прийняття Основного Закону суспільства та держави і внесення відповідних змін до нього.

Здійснити назрілі інституційні перетворення, реалізувати на практиці  концепцію демократичного врядування спроможні тільки кадри з новим світоглядом, з якісно новим рівнем володіння технологією політичної і управлінської діяльності. Презентуючи “Стратегію 2020”, Президент України зазначив: “Судову реформу можна вважати свого роду “передреформою”, як і зміни в сфері держуправління. Вся державна машина підлаштована під корупційні інтереси”.

Сьогодні цілком слушно акцентується увага на питаннях виконання Закону України “Про очищення влади”. Однак далеко не завжди при цьому йдеться про те, ким замінити тих, хто підпадає під дію закону.

Одним із перспективних напрямів підвищення спроможності інституту державної служби на офіційному рівні визнано запровадження компетентнісного підходу до формування державного апарату, а відтак і підготовки кадрів для органів публічної влади.

Ряд зарубіжних і вітчизняних науковців класифікують професійні компетентності таким чином:  знаннєві – у формі наявних знань,  вміннєві –  у формі наявних умінь (навичок) і поведінкові – у формі мотивів, ціннісних установок і навіть психофізіологічних якостей.

При запровадженні компетентнісного підходу відбувається не просто виведення на один рівень зі знаннями і вміннями поведінкових компетентностей, а саме визнання їх як визначальних для забезпечення ефективного використання набутих знань і вмінь.

У системі підготовки кадрів належить багато зробити з метою надання навчальному процесу більшої конкретності і практичної спрямованості. Але проблема не тільки у наявності управлінських знань і умінь, а й у мотивах їх застосування: у світогляді, в культурі управлінського мислення, у філософії управлінської діяльності.

Децентралізація висуває принципово нові вимоги до кадрів органів місцевого самоврядування, до управлінської культури суспільства загалом.

 Без укомплектування органів місцевого самоврядування, передусім на базовому рівні (особливо сільських територіальних громад)  професійними кадрами, такими що керуються принципом служіння, що усвідомлюють не тільки відповідальність за прийняті рішення, а й у цілому свою місію, не дадуть належного результату навіть найдосконаліші моделі територіальної організації влади. Таку ж роль покликана відіграти задекларована Урядом зміна у цілому відношення до кадрів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування (щодо статусу службовців, оплати їх праці, ін.).

Практика засвідчує, що без тісної взаємодії з наукою неможлива успішна реалізація реформ. Тому одним із невідкладних завдань є формування на регіональному рівні експертних груп, своєрідних “центрів науки і влади”, покликаних  забезпечити інноваційний характер процесу інституційних змін з урахуванням особливостей конкретних територій і громад.

Утворення ж регіональних робочих груп з підготовки перспективного плану формування територій громад відповідного регіону передбачено Планом заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, затвердженим КМ України.

... Серед визначальних чинників сучасної суспільно-політичної  ситуації особливе місце посідають Майдан і війна.

Майдан 2013-2014 рр. був не просто за зміну еліт, а за суверенне право народу самому визначати своє сьогодні і своє завтра.

 Він засвідчив вихід на політичну сцену покоління, чий світогляд формується уже в незалежній Україні. Це покоління зіграло роль своєрідного “пускового механізму” революції гідності, і з впевненістю можна стверджувати, що надалі насамперед воно буде визначати характер суспільного поступу.

Війна завжди загострює почуття справедливості. І мільйони, яких вона прямо чи опосередковано торкнулася, в жодному разі не забажають жити по-старому.